Sentenza della corte relativa al primo appello contro una sentenza della Special Immigration Appeals Commission (SIAC). Questa Commissione è stata istituita con la Special Immigration Appeals Commission Act 1997. La sentenza della SIAC è stata emessa il 7 settembre 1999. La SIAC ha accolto l'appello di Mr. Shafiq Ur Rehman contro la decisione del Ministro dell'Interno di respingere la sua richiesta di autorizzazione a rimanere a tempo indeterminato in Gran Bretagna e di emettere un provvedimento di espulsione. Il Ministro dell'Interno, con una lettera datata 9 dicembre 1998, ha espresso all'appellante le determinazioni della sua decisione:

"Richiesta di autorizzazione a rimanere in Gran Bretagna a tempo indeterminato
Le scrivo in riferimento alla sua richiesta di autorizzazione a rimanere in Gran Bretagna a tempo indeterminato basata sul fatto che lei ha trascorso un periodo continuativo di quattro anni in questo Paese in qualità di capo religioso.
Il Ministro dell'Interno è consapevole del fatto che lei abbia completato il periodo stabilito con il permesso di lavoro e per questo ha proceduto nel considerare la sua domanda alla luce di tutte le circostanze note. La informo, quindi, che il Ministro dell'Interno ritiene, sulla base delle informazioni ricevute da fonti riservate, che lei sia coinvolto nell'organizzazione terroristica islamica Markaz Dawa al Rishad (MDI). Inoltre, ritiene che in considerazione della sua associazione con l'MDI non è possibile consentirle di rimanere e che la sua presenza continuativa in questo Paese costituisce un pericolo ai fini della sicurezza nazionale. Tali circostanze hanno determinato la decisione del Ministro dell'Interno di respingere la sua domanda di autorizzazione a rimanere a tempo indeterminato ai sensi del Paragrafo 322(5) delle norme sull'immigrazione (HC395).

Notifica di mandato di espulsione
Il Ministro dell'Interno ha stabilito che la sua espulsione dalla Gran Bretagna favorirebbe il bene della collettività nell'interesse della sicurezza nazionale a causa della sua associazione con gruppi terroristici islamici. Conseguentemente, ha deciso di emettere un provvedimento di espulsione nei suoi confronti ai sensi della sez. 3(5)(b) dell'Immigration Act 1971, che la obbliga a lasciare la Gran Bretagna e le impedisce di rientrarvi fintanto che esso rimarrà in vigore. Propone di impartire direttive per il suo trasferimento in Pakistan, Paese di cui lei è cittadino o che più di recente le ha fornito un documento di viaggio.
Ai sensi della Sez. 2(1)(c) del Special Immigration Appeals Commission Act 1997 lei ha diritto ad appellarsi contro la sentenza relativa al provvedimento di espulsione sulla base del fatto che la sua presenza in questo Paese non contribuirebbe al bene della collettività ai fini della sicurezza nazionale. In ogni udienza di tale appello, i dettagli di sicurezza sul suo caso verrebbero forniti alla Special Immigration Appeals Commission".

Con la lettera del 17 febbraio 1999 il Ministro dell'Interno ha rettificato la sua precedente. In tale lettera ha indicato di aver sbagliato a riferire all'imputato che aveva diritto ad appellarsi al rifiuto della sua domanda di autorizzazione a rimanere a tempo indeterminato poiché questa era fuori dai tempi previsti e di conseguenza era stata ritirata quando l'imputato era uscito dalla Gran Bretagna nel 1997. Tuttavia, il Ministro dell'Interno ha ribadito che il ricorrente aveva diritto di appellarsi al provvedimento di espulsione.
Il ricorrente si è appellato al provvedimento di espulsione e in considerazione di questo appello la SIAC ha fornito la sua decisione che ha determinato l'appello di questa corte.

(...)

Il fatto
Qui di seguito si riporta il background effettivo di questo caso sintetizzato dalla SIAC nella sua decisione.
Il ricorrente è un cittadino pakistano, nato il 2 giugno 1971 a Mian Channu, Pakistan. Coniugato con Hashmad Bibi, da cui ha avuto due figli entrambi nati in Gran Bretagna. Il padre e la madre del ricorrente giunsero in Gran Bretagna nel 1988, entrambi hanno ottenuto la cittadinanza britannica. Il padre è un capo religioso della Moschea di Halifax, Yorkshire. Altri membri della sua stretta cerchia familiare vivono in gran Bretagna. Il ricorrente si è iscritto al Rawalpindi Board in Pakistan nel 1988. Ha studiato al Jamiah Salsiah, Islamabad, Pakistan, fino al 1992, anno in cui ha conseguito il dottorato in Studi Islamici. Da quel momento fino al gennaio 1993, ha insegnato alla Jamiah Salsiah. Nel 1990, l'appellante fece domanda di visto per la Gran Bretagna, per entrare nel Paese come persona a carico del padre. Tuttavia, poiché superava i 18 anni, la sua richiesta fu respinta. Successivamente, il 17 gennaio 1993 gli fu concesso un nullaosta di ingresso per consentirgli di lavorare come capo religioso con il Jamait Ahele-e-Hadith (JAH) a Oldham. E' giunto in Gran Bretagna il 9 febbraio 1993. Successivamente gli è stato concesso di fermarsi fino al 9 febbraio 1997 per completare i quattro anni del suo ministero religioso. Il 3 marzo 1997, l'appellante ha presentato una domanda fuori dai tempi prestabiliti per rimanere in Gran Bretagna a tempo indeterminato. Nell'ottobre 1997 gli è stato consentito di rimanere fino al 7 gennaio 1998 per andare in vacanza in Pakistan con la sua famiglia. Il 4 dicembre 1997, al suo ritorno in Gran Bretagna è stato fermato e interrogato all'aeroporto di Manchester da funzionari della Special Branch e da un funzionario del Security Service.
Con lettera datata 9 dicembre 1998, la richiesta dell'appellante di rimanere in Gran Bretagna a tempo indeterminato è stata respinta.
Il ricorrente ha notificato l'appello il 10 dicembre 1998.
Ai fini dell'appello il Ministro dell'Interno ha reso una dichiarazione "pubblica" sul caso ai sensi della norma 10(1) delle Rules. Mi riferisco alle parti di interesse di tale dichiarazione che sono state modificate per la SIAC alla conclusione delle prove. Si presume che Shafiq Ur Rehman sia il punto di contatto in Gran Bretagna dell'organizzazione "Markaz Dawa Al Irshad" (MDI). Si tratta di un'organizzazione estremista musulmana i cui combattenti mujahidin sono noti come i ‘'Lashkar Taiyyaba'' (LT). Ur Rehman è stato coinvolto, per conto del MDI, nel reclutamento di musulmani britannici per la raccolta di fondi e l'addestramento militare per LT. Ur Rehman è il contatto di Mohammad Saeed, leader mondiale del MDI e di LT. Secondo una valutazione del servizio di sicurezza, le attività di Ur Rehman sono di supporto diretto ad un'organizzazione terroristica. Segue la dichiarazione:
‘'Secondo il servizio di sicurezza, Ur Rehamn e i suoi seguaci residenti in Gran Bretagna è molto improbabile che compiano atti di violenza in questo Paese, mentre, invece, sostengono direttamente il terrorismo nel subcontinente indiano e continueranno a farlo a meno che Rehman non venga espulso. Rehman è stato solo parzialmente responsabile di un aumento del numero di musulmani in Gran Bretagna che sono stati in qualche modo addestrati militarmente, incluso un indottrinamento all'estremismo religioso ed ai principi basilari dell'uso delle armi. Il servizio di sicurezza teme che la presenza di elementi addestrati alla guerra santa rientrati in Gran Bretagna possa favorire la radicalizzazione della comunità musulmana britannica. Le sue attività in Gran Bretagna mirano a sostenere la causa dell'organizzazione terroristica all'estero. Per questo motivo, il Ministro dell'Interno ritiene che rappresenti una minaccia per la sicurezza nazionale e debba essere espulso dalla Gran Bretagna poiché la sua presenza non favorisce il bene della collettività ai fini della sicurezza nazionale".
Con le motivazioni del suo appello l'appellante nega che la JAH, presso cui lavora come religioso, sia in qualsiasi modo legata al LT. Inoltre, egli sostiene che:
‘'Il Ministro dell'Interno afferma erroneamente che l'appellante è il leader del MDI in Gran Bretagna. L'appellante ha partecipato alla conferenza MDI in Pakistan ed ha parlato del lavoro sociale, educativo e religioso che svolge nell'ambito dell'organizzazione per cui lavora in Gran Bretagna (JAH).
Il Ministro dell'Interno afferma erroneamente che l'appellante ha raccolto fondi per i Mujahedin o reclutato musulmani britannici da addestrare nel subcontinente indiano. Gli unici fondi che ha raccolto erano a favore di progetti sociali ed educativi in Pakistan. L'appellante ignora che tali fondi siano stati utilizzati in operazioni militari della Jihad.
Le attività dell'appellante in Gran Bretagna non sostengono il terrorismo nel subcontinente indiano. Egli non è mai stato coinvolto nel possesso e nell'uso di armi. Né, per quanto gli consta, alcuno dei suoi sostenitori è mai stato coinvolto in addestramento e possesso di armi...
L'appellante sostiene la causa del popolo del Kashmir ma non supporta e, non ha mai supportato, alcuna organizzazione terroristica che si serve della violenza per conseguire i suoi fini.
Il Ministro dell'Interno ha malinterpretato il suo potere di emettere un provvedimento di espulsione per motivi di sicurezza nazionale. Questo concetto dovrebbe essere interpretato in modo rigido e restrittivo.
L'appellante ritiene che il potere di emettere un provvedimento di espulsione sia limitato ad attività che abbiano un impatto diretto sulla sicurezza nazionale del Regno Unito e non di un qualsiasi altro governo straniero".

(...)

Conclusioni del SIAC (Special Immigration Appeals Commission)
"Nelle circostanze e ai fini di questo caso, riteniamo che il comportamento di un individuo sia da considerarsi lesivo nei confronti della sicurezza nazionale se questi si impegna, promuove, o favorisce attività violente aventi come obiettivo la Gran Bretagna, il suo sistema governativo o il suo popolo. Questo concetto include attività volte al rovesciamento o alla destabilizzazione di un governo straniero, se poi tale governo attuerà rappresaglie contro il Regno Unito, minandone la sicurezza e quella dei suoi cittadini. Il concetto di sicurezza nazionale viene esteso fino ad includere situazioni in cui i cittadini del Regno Unito divengono obiettivi, ovunque si trovino. Tale definizione di sicurezza nazionale dovrebbe essere applicata alle questioni di fatto sollevate da questo appello".

La SIAC ha indicato che per quanto riguarda le questioni di fatto, il loro approccio è stato il seguente:
"....ci siamo chiesti se nel valutare l'espulsione di un cittadino regolare della Gran Bretagna, il Ministro dell'Interno abbia applicato un giusto criterio, se questo provvedimento sia stato adottato per tutelare il bene comune, poiché questa persona svolgeva attività che mettevano in pericolo la sicurezza nazionale del Regno Unito e se, qualora non fosse stata espulsa, avrebbe continuato con buone probabilità a comportarsi in questo modo".
Applicando la formula dell'"equilibrio delle probabilità altamente civile" la SIAC ha raggiunto le seguenti conclusioni sulle questioni di fatto:
"Reclutamento. Non riteniamo, come si presume, che l'appellante abbia reclutato musulmani britannici per sottoporli ad addestramento militare.
Non riteniamo, come si presume, che l'appellante sia stato coinvolto in attività di raccolta di fondi a favore dell'organizzazione LT.
Non riteniamo che sia stato dimostrato che l'appellante consapevolmente sponsorizzava individui per l'addestramento nei campi militari.
Non condividiamo le prove che dimostrano la presenza in Gran Bretagna di elementi addestrati all'estero, originariamente reclutati dall'appellante, che durante il predetto addestramento all'estero sarebbero stati indottrinati all'estremismo o avrebbero ricevuto addestramento all'uso delle armi e che, di conseguenza, rappresentano una minaccia per la sicurezza futura della Gran Bretagna.
Per quanto riguarda le attività dell'appellante volte a favorire l'ingresso di cittadini pakistani in Gran Bretagna aiutandoli a compilare le domande di visto, vorremmo solamente dire che nulla di quanto egli abbia fatto, in merito alla suddetta assistenza, può costituire una minaccia alla sicurezza nazionale per come è stata precedentemente definita. Per quanto riguarda l'affermazione del convenuto secondo cui il comportamento futuro dell'appellante, qualora non fosse espulso, rappresenterebbe una minaccia per la sicurezza nazionale, siamo in grado di affermare che non abbiamo né sentito né visto alcuna prova a sostegno di tale supposizione. In effetti, se esistessero, l'ago della bilancia delle prove si sarebbe spostato nella direzione opposta. Tuttavia, in considerazione di quanto abbiamo riscontrato non è stato provato che l'appellante in passato abbia agito in modo da rappresentare una minaccia per la sicurezza nazionale. Non condividiamo la tesi secondo cui il suo comportamento futuro costituirà con buona probabilità una minaccia o un danno di questo tipo.
Abbiamo raggiunto queste conclusioni riconoscendo che non è discutibile il fatto che l'appellante abbia sponsorizzato, fornito informazioni e consigli a persone dirette in Pakistan per partecipare alle varie forme di addestramento, sia di introttrinamento estremistico che militare. Il fatto che l'appellante fosse a conoscenza del carattere militare di tale addestramento, a nostro avviso, non è ammissibile come prova. Né abbiamo tralasciato la dichiarazione dell'appellante relativa alla sua solidarietà nei confronti del LT, in quanto quella organizzazione incarna ciò che egli considera violenza illegale in Kashmir. Ma, a nostro avviso, tali sentimenti non giustificano la conclusione sostenuta dal convenuto. Da tali conclusioni di fatto consegue che il convenuto non ha ritenuto che l'appellante era, è, e con buone probabilità sarà una minaccia per la sicurezza dello Stato. Secondo noi, sarebbe così se la definizione più estensiva o più restrittiva di quel termine, fosse considerata come prova. Di conseguenza, riteniamo che le decisioni del convenuto non sono conformi alla legge nonché alle Immigration Rules (par. 364 del HC 395) e per questo accogliamo questo ricorso".

(...)

Sicurezza nazionale
La correttezza dell'approccio della SIAC verso quanto è possibile considerare minaccia per la sicurezza nazionale è il punto più importante di questo ricorso. La SIAC ha riconosciuto di aver adottato un'interpretazione ristretta. Sono stati influenzati da motivazioni alternative previste nella sez. 15(3) del 1971 Act. L'uso da parte della SIAC del termine "divenire obiettivi da colpire" indica chiaramente che essa considera che la condotta da cui tale termine dipende doveva essere diretta contro il Regno Unito. Inizialmente, Mr. Macdonald nella bozza del suo discorso era disposto ad accettare la correttezza dell'approccio della SIAC. Tuttavia, nel corso della sua udienza e nei suoi discorsi ha ammesso che l'approccio adottato dalla SIAC era eccessivamente restrittivo.
Se il corso di una condotta si riflettesse negativamente sulla sicurezza di questo Paese, non spetta al Ministro dell'Interno considerare la presenza della persona nel Paese non favorevole al bene comune perché l'obiettivo della condotta è un altro Paese. Qualunque sia stata la posizione assunta in passato, oggi la sicurezza di un Paese è sempre più dipendente da quella degli altri Paesi. Per tale motivazione questo Paese ha stretto numerose alleanze. E' stato riconosciuto il punto fino a cui la sicurezza di questo Paese dipende da quella degli altri Paesi. La costituzione della NATO non è altro che un riflesso di questa realtà. Un attacco contro un alleato può minare la sicurezza di questo Paese. La prova, sotto forma di una nota, portata di fronte alla SIAC da Mr. Wrench, alto funzionario del Ministero dell'Interno, capo dell'unità antiterrorismo, rende chiara la situazione. Riporto tre paragrafi della predetta nota per sostenere ciò che considero una giustificazione ad un'interpretazione più ampia di quella adottata dalla SIAC:
"vari Governi in questo Paese hanno condannato fortemente il terrorismo in tutte le sue forme, in qualunque caso e in qualsiasi momento e a qualsiasi fine sia commesso. La Gran Bretagna fa parte di numerosi forum internazionali - le Nazioni Unite, il G8 e l'Unione Europea - che condannano collettivamente il terrorismo e favoriscono contromisure pratiche per combatterlo. La minaccia diretta del terrorismo internazionale contro la Gran Bretagna ed i suoi interessi negli altri Paesi, inclusi i milioni di cittadini britannici che vivono e lavorano all'estero, è una delle motivazioni di questa politica. I cittadini britannici sono stati oggetto di attentati, catturati come ostaggi e uccisi da terroristi all'estero. L'obiettivo di tali terroristi può essere o non essere la sicurezza nazionale del Regno Unito, tuttavia, l'effetto è di danneggiare individui nei cui confronti il Governo di Sua Maestà ha una responsabilità consolare in tutto il mondo...
Una parte importante della strategia di Governo per proteggere la Gran Bretagna, i suoi cittadini e gli interessi all'estero dalla minaccia terroristica è la promozione della cooperazione tra gli Stati nella lotta contro i gruppi terroristici di qualsiasi tipo. La Gran Bretagna può solo aspettarsi che altri Stati adottino misure per combattere il terrorismo che colpisce la Gran Bretagna o i suoi cittadini all'interno del Paese. Da parte sua, contraccambia lottando contro il terrorismo che colpisce altri Stati. Non si può prevedere quando tali accordi di reciprocità diverranno critici ai fini della protezione della sicurezza nazionale da una campagna di attentati esplosivi. Per questo è fondamentale nell'interesse della sicurezza nazionale che adesso la Gran Bretagna promuova tali legami con quanti più Stati possibile, per l'occasione in cui uno di questi Stati potrebbe essere in grado di agire direttamente per tutelare gli interessi della sicurezza britannica (adottando misure contro i terroristi sul suo territorio, o fornendo alla Gran Bretagna informazioni su presunte attività terroristiche).
Nel rapporto di Lord Lloyd sulla necessità futura di una legislazione antiterrorismo pubblicato nell'ottobre 1996 (Cm 3420) è scritto:
"un Paese che cerca di proteggersi dal terrorismo internazionale non vi riuscirà se le sue difese sono limitate solo al suo territorio. Le attività dei terroristi internazionali all'estero, che colpiscano o meno gli interessi britannici, costituiscono una preoccupazione per il Governo poiché la sua politica deve essere, ed è, quella di adoperarsi al fine di garantire la cooperazione internazionale nella lotta al terrorismo". (par. 2.4)
Mr Sales ha affermato che quello di "sicurezza nazionale" è un concetto mutevole, "definito per includere le numerose, varie e (forse) imprevedibili maniere in cui la sicurezza della nazione può essere assicurata".
Nonostante per noi non sia vincolante, vorremmo adottare l'approccio di Auld LJ nei confronti di una richiesta di riesame giudiziario di Raghbit Singh (1996) Imm AR 507 pag. 511, quando dice:
"per quanto riguarda la "sicurezza nazionale", come ha sottolineato Laws J nella sua sentenza, ogni sorta di conseguenza per questo Paese può derivare dall'effettiva esistenza di complotti o organizzazioni terroristiche sia nel caso in cui il risultato si evidenzi all'estero che all'interno. Chi è in grado di prevedere le reazioni violente che questo tipo di condotta può provocare in questo Paese?"
Di seguito è riportato anche un breve passaggio di un discorso di Lord Mustill tratto da T vs. The Home Secretary AC 742 761 F-H:
"Non tutti i profughi meritano compassione e sostegno. Come riconosciuto dall'art. 1F della Convenzione, i criminali di guerra e coloro che hanno infranto la leggi dei Paesi potrebbero essere mandati a casa per rispondere dei loro reati...
Un altro impulso piuttosto diverso è stato opposto a quello dell'accoglienza universale per tutti i profughi, vale a dire il riconoscimento del terrore come mezzo per ottenere ciò che potrebbe essere vagamente descritto come un fine politico e che rappresenta una minaccia non solo per i singoli stati ma per tutta la comunità internazionale".
Alla fine del discorso abbiamo invitato l'avvocato a dare una definizione di sicurezza nazionale. Mr. Macdonald si è espresso in questi termini:
"In casi di terrorismo presunti, una persona può essere definita pericolosa per la sicurezza della Gran Bretagna se si impegna in, promuove o favorisce attività violente che hanno, o probabilmente avranno ripercussioni negative sulla sicurezza della Gran Bretagna, il suo sistema di governo o la sua popolazione".
Riteniamo che tutto questo rappresenti un approccio generalmente utile pur non essendo conclusivo o esaustivo. In primo luogo riconosce che quanto può essere ritenuto lesivo della sicurezza nazionale varia a seconda del pericolo considerato. Mr. Mcdonald ha saggiamente limitato la sua definizione ai casi che implicano atti di terrorismo. Inoltre, approviamo il riferimento fatto nella definizione a ciò che provoca ripercussioni negative sulla sicurezza di questo Paese. Le ripercussioni possono essere dirette o indirette. Mr. Macdonald ha indicato che tali ripercussioni negative a suo avviso devono essere "probabili". Riteniamo sufficiente che tali ripercussioni negative siano di natura tale da creare il rischio di conseguenze dannose. Fino a quando esiste la possibilità reale di ripercussioni negative, il grado di probabilità sarà importante solo quando il Ministro dell'Interno dovrà valutare il rischio delle ripercussioni negative rispetto all'effetto negativo dell'espulsione dell'immigrato.
Per quanto riguarda le tre situazioni riportate nella sez. 15(3) del 1971 Act, è corretto dire che si tratta di alternative, vi è chiaramente spazio per delle sovrapposizioni. In questo caso, se ci fossero state attività terroristiche supportate da Shafiq Ur Rehman, dirette contro i legami dell'India con il Kashmir, allora il coinvolgimento di individui provenienti da questo Paese avrebbe potuto ledere i rapporti tra questo Paese e l'India. Tuttavia, il fatto che la condotta possa aver avuto conseguenze negative sui nostri rapporti con un paese amico non significa che le attività non possano anche avere conseguenze sulla sicurezza nazionale. La promozione del terrorismo contro un qualsiasi Stato è in grado di rappresentare una minaccia per la nostra sicurezza nazionale. Il Governo è legittimamente autorizzato a considerare qualsiasi cosa mini la sua politica volta a proteggere questo paese dal terrorismo internazionale, in contrasto con gli interessi di sicurezza di questo Paese.
Ne consegue che l'approccio della SIAC è risultato carente poiché richiedeva che la condotta esaminata dal Ministro dell'Interno fosse destinata a colpire questo Paese o i suoi cittadini.

(...)

Condotta dell'udienza di fronte alla SIAC
Per le ragioni che abbiamo indicato, il ricorso verrà accolto e rinviato alla SIAC per la rideterminazione applicando l'approccio indicato nella nostra sentenza.
Ordiniamo:
che il ricorso sia accolto;
che non vi sia nessuna disposizione per quanto riguarda le spese - libertà di applicazione;
autorizziamo il ricorso alla House of Lords seppur limitatamente alla questione dell'ambito della sicurezza nazionale;
che sia valutato il costo dell'assistenza legale dell'appellante.